Mamy dzisiaj do
czynienia często z niezrozumieniem i niewłaściwym interpretowaniem pozycji i
znaczenia samorządu terytorialnego. Z jednej strony absolutyzuje się jego rolę,
z drugiej zaś lekceważy struktury samorządowe, uznając je za niewiele znaczące
elementy społecznej aktywności, podobne do organizacji pozarządowych,
stowarzyszeń, zrzeszeń zawodowych itp. Obie postawy są dalekie od tego, czym
rzeczywiście jest i być powinien samorząd terytorialny.
Warto więc zauważyć, że
po pierwsze to państwo stanowi podstawę istnienia samorządu terytorialnego.
Całkowicie nieuprawnione jest widzenie wspólnoty państwowej jako swoistego
związku mniejszych jednostek, np. gmin, obejmowanych przez większe – powiaty,
prowincje, dalej regiony itp. Jest dokładnie odwrotnie: to właśnie pastwo jako
całość, autonomiczny rodzaj bytu społecznego o charakterze politycznym,
umożliwia istnienie i działalność samorządów terytorialnych. Specyficzny kształt
tych jednostek wynika najczęściej z historycznych procesów, konstytuujących
dane państwo, które w rozstrzygnięciach prawnych, organizacyjnych i finansowych
stwarza także ramy funkcjonowania samorządów terytorialnych na swoim terenie. W
tym kontekście niewłaściwe jest więc i iluzoryczne widzenie samorządu jako
autonomicznej wspólnoty, oddzielanie spraw samorządowych od spraw państwowych,
czy wręcz przeciwstawianie ich sobie. Samorząd terytorialny jest bowiem częścią
państwa, jego elementem pozwalającym na zaspokojenie w najlepszy możliwy sposób
potrzeb zbiorowych, które mają charakter odnoszący się do mniejszego niż
państwowe terytorium. Stąd też, mimo że mamy w skali globu do czynienia z
wieloma modelami ustrojowymi różnych państw, to jednak w każdym z nich
występują podmioty o charakterze samorządowym, zajmujące się realizacją tego
typu potrzeb. Samorządy (np. miejskie) nieraz
powołują się na znacznie dłuższe funkcjonowanie niż współczesne formy ich
państw (tak jest np. we Włoszech), mimo to, ich działalność opiera się na podstawach
ukształtowanych w ramach aktualnego systemu prawnego i państwowego.
Polski termin „samorząd
terytorialny” wskazuje na istotny element tego typu podmiotów, jakim jest
odwoływanie się do samoorganizacji obywateli, ich partycypacji w życiu
państwowym. Na Zachodzie częściej używa się pojęć „władze lokalne”, czy „władze
regionalne”, akcentując inny aspekt funkcjonalny jednostek samorządowych.
Wypełniają one bowiem rolę administracji państwowej na danym terenie,
zarządzają niejako w imieniu państwa powierzonymi sprawami publicznymi, dysponując
w tym zakresie m.in. uprawnieniem do władczych rozstrzygnięć. W naszym systemie
prawnym rozstrzygnięcia takie mają charakter tzw. "decyzji administracyjnych". Nie są to
jednak z reguły decyzje wydawane tylko w imieniu danej wspólnoty samorządowej,
są wydawane w imieniu państwa, które niejako ceduje swoje uprawnienie na rzecz
konkretnego organu administracji publicznej – jednostek samorządowych i ich
przedstawicieli. Z tego też powodu decyzje takie poddane są ogólnopaństwowym
rygorom prawnym, z możliwością stosowania drogi odwoławczej, prowadzenia
postępowań sądowych itp.
Samorządy są więc także
podmiotami władzy publicznej. We współczesnym systemie demokratycznym wspólnie
z administracją rządową (centralną) samorządy (władze lokalne i regionalne)
tworzą administrację państwową. Szczegółowe konfiguracje i ich ukształtowanie w
odniesieniu do różnych państw mogą być przy tym bardzo różne. Wynikają – jak
wyżej wskazano - z historycznych uwarunkowań danego kraju, aktualnych
konsensusów politycznych, dokonywanych przekształceń ustroju państwowego i in.
Pomijając już kwestie wielkości, mamy więc do czynienia z różnym stopniem
autonomiczności podmiotów samorządowych, co szczególnie jest akcentowane w
ustrojach monarchicznych i federalistycznych, z jednolitą lub niejednolitą
strukturą i zadaniami podmiotów lokalnych i regionalnych, z rozstrzygnięciami
organizacyjnymi i finansowymi mniej lub bardziej uzależniającymi wspólnoty
samorządowe od administracji rządowej, z mniejszą lub większą reprezentacją
władzy centralnej i administracji podległej rządowi na poziomie lokalnym i
regionalnym, itp. Podkreślić jednak należy, że we wszystkich systemach
demokratycznych przestrzegana jest ogólna zasada powierzania wspólnotom lokalnym
poprzez wybieranych przez ich mieszkańców, a nie mianowanych z centrum
przedstawicieli, realizacji zadań publicznych dotyczących tych wspólnot, wraz z
odpowiednimi narzędziami, tj. umocowaniem prawnym ich działalności,
przekazaniem części publicznych środków finansowych w formie dochodów do ich budżetu,
zapewnieniem jakiegoś stopnia samodzielności w wypełnianiu powierzonych zadań i in.
Sprawowanie funkcji
władzy publicznej odróżnia więc zasadniczo samorząd terytorialny od różnych
podmiotów samoorganizacji obywateli o charakterze społecznym, takich jak
stowarzyszenia, związki zawodowe, samorządy zawodowe i in. Podmioty takie
bowiem reprezentują przede wszystkim swoich członków. Mimo że są bardzo istotne
dla życia państwowego, to jednak nie wypełniają zadań państwa w tym sensie, w
którym czynią to samorządy terytorialne.
Lokalne i regionalne samorządy,
podobnie jak władze państwowe (ustawodawcze i wykonawcze) poddane są
powszechnej kontroli obywateli. We współczesnym rozumieniu państwo jest przede
wszystkim wspólnotą polityczną, takimi wspólnotami, obejmującymi wszystkich
mieszkańców danego terenu – niezależnie od ich woli – są również samorządy lokalne
i regionalne. Dlatego też przedstawiciele wspólnot lokalnych i regionalnych są
zobowiązani nie tylko do działania na rzecz państwa, ale również na rzecz
swoich mieszkańców. Reguła ta utwierdzona jest poprzez system ustalania
reprezentacji do ustawodawczych i wykonawczych organów samorządowych, który
jest analogiczny jak w ustalaniu reprezentacji do władz centralnych państwa –
poprzez wolne wybory i czasowe ograniczenie sprawowanego mandatu w imieniu
danej społeczności (kadencyjność). Różnica w wyborach ogólnokrajowych i
samorządowych polega tylko na pewnych rozstrzygnięciach technicznych – np. co do długości kadencji oraz terytorialnego ograniczenia danych wyborów do tej wspólnoty samorządowej, której dane wybory dotyczą.
Uwarunkowania te
sprawiają, że w państwach o ugruntowanych ustrojach demokratycznych
wybory samorządowe (wybory władz lokalnych i regionalnych) są niemal tak samo
ważne jak wybory do parlamentów państwowych. Świadczy o tym nie tylko
zainteresowanie mediów, opinii publicznej, ale przede wszystkim szerokie
zaangażowanie w takich wyborach najważniejszych współcześnie aktorów sceny
państwowej, jakimi są partie polityczne. Przyjmuje się bowiem, że wyniki
wyborcze osiągnięte przez dane ugrupowania w wyborach na poziomie lokalnym i
regionalnym stanowią istotny element ukazujący poparcie społeczne dla danej
formacji. Partie zaś poprzez swoich przedstawicieli w lokalnych i regionalnych
samorządach mogą łatwiej realizować swój program i osiągać wyznaczone cele
polityczne.
Tak więc samorząd jest
ważną częścią demokratycznego państwa. Nie jest strukturą wyłączoną z życia
państwowego, ale podmiotem, który wypełnia sens demokratycznego państwa.
Niejako w jego imieniu realizuje określone zadania publiczne na danym terenie.
Jego działalność może nawet jeszcze bardziej niż władzy centralnej uwidacznia
rolę i zadania pochodzącej z wolnych wyborów władzy państwowej na rzecz mieszkańców.